宜昌城乡统筹和谐发展——《宜昌市全域规划》解读

　　

市域空间结构体

    中共十八大明确提出了未来中国要走“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

　　2013年7月，中共中央总书记习近平在视察武汉时强调，“长江流域要加强合作，发挥内河航运作用，把全流域打造成黄金水道”；同年9月29日，上海自贸区正式挂牌成立。作为沿海经济带和长江经济带的交会节点，上海自贸区的成立为解决东中西地区间发展的不平衡提供了机会；而在沿海地区、沿江地区和广大中西部地区改革进程同时推进、全方位开放的大格局下，长江经济带是带动东、中、西部整盘复兴的全局战略。承接上海自贸区的辐射和带动，长江沿线迎来新一轮的发展机遇。

　　2014年4月3日，省委书记李鸿忠在宜昌调研时强调，要牢牢把握“市场决定取舍、绿色决定生死、民生决定目的”的“三维”纲要，深入实施“一主两副”战略，加快转变经济发展方式，大力推进绿色发展，在深化改革、转型发展上走在全省前列，坚定不移地推进省域副中心城市和现代化特大城市建设，为湖北“建成支点、走在前列”作贡献。

　　1月5日，市规划局总工程师刘晓华介绍，在这样的背景下，宜昌市委、市政府在编制完成《宜昌市城市总体规划（2011-2030年）》后，进一步成功编制完成《宜昌市全域规划》。以通过全域发展，实现宜昌在中部地区实践以生态文明为指导思想的城乡统筹，提升宜昌在区域中的综合实力，实践新型城镇化的发展道路。

　　刘晓华说，这次规划的目的：以生态资源保育、生态关系维护、生态环境建设、实现可持续发展为全域城镇化的基本出发点，以促进城乡统筹为目的，强化宜昌全域的城乡规划建设管理，从更高的层次上将市域与中心城区的城镇与乡村进行统一规划。以此，促进宜昌城乡生产要素的合理流动，强化城乡之间的统筹发展，实现城镇化、工业化和农业现代化的整体推进。

　　规划范围为宜昌市行政管辖范围，包括西陵区、伍家岗区、猇亭区、夷陵区、点军区5区，宜都市、枝江市、当阳市3市，秭归县、兴山县、远安县、长阳土家族自治县、五峰土家族自治县5县，总面积约21230平方公里。

　　工作重点：以空间分析为基础，促进全域各类空间资源要素的合理配置；以空间、时序为导向，实现全方位的城乡统筹安排；建立社会主义市场机制下多层级的空间政策分区、空间管制和指引体系，并在此基础上提出积极的各级政府的职能分工与行动规划。治理模式由“垂直化、截流式、集中化、经济指标单一考核”逐步向“扁平化、均等化、服务型、多元目标考核”转型，通过建立“社会-市场合作”机制，调动各层级单元的积极性与能动性。“宜昌作为湖北省‘一主两副’的省域副中心城市，是长江经济带上重庆和武汉之间的唯一一个特大城市，作为扼守三峡航道出口而成为这条通道上的重要节点，一直发挥着承东启西的重要作用。”刘晓华说，宜昌作为世界最大的水电能源基地，依托水电工程，特别是三峡大坝，形成世界级旅游目的地，为旅游相关的服务业发展创造了机遇；水电工程建设也带动了相关装备制造业的发展，为宜昌打下现代化工业体系的基础；除水电资源的独特优势以外，宜昌市也是全国重要的磷精细化工基地和磷复肥基地，依托磷矿、煤炭资源，衍生了系列化工产品和生产链；除此以外，柑橘、茶叶等特色农业也推动了农产品加工业的发展，宜昌城乡统筹的基础坚实。

　　据刘晓华介绍，这次全域规划的目的在于促进城乡统筹，寻找体现宜昌特点的城镇化发展路径。规划以“湖北（宜昌）城乡生态协调发展示范区”为目标，建设生态文明与新型城镇化道路融合的示范区，切合宜昌实际。

　　宜昌全域发展实现三个目的：

　　（1）区域带动：以公共服务和就业带动湖北西部区域的城镇化进程，建设省域副中心城市，成为带动鄂西南地区发展的主导力量，以区域统筹吸引周边城市人口，促进宜昌进一步发展。建设长江中上游的区域性经济中心、科教文化中心、交通及流通中心、重要的制造业基地；湖北省重要的金融、文化、教育、科技、卫生、信息服务中心和文化创意产业基地。

　　（2）生态发展：强调生态保育与社会发展的平衡，以生态安全为发展的前提，合理设定未来的城乡建设目标和人口容量，划定生态功能分区和生态红线，以此指导产业布局，实现山区与平原乡镇、城市与农村的共同发展。

　　（3）政策试验：在总体发展目标的指引下依据各区域的不同发展诉求，提出生态环境保护、城镇建设用地与集体土地的利用、产业发展促进政策、社会服务提升保障、基础设施建设等方面的相应政策，明确各区域的政策试验主题，寻找政策改革的切入点，以此为市域乃至省域的城镇化发展提供借鉴。

　　本次宜昌全域规划的战略思路重点为“构筑三个格局，体现两个特色”，即构筑“生态安全、产城一体、设施均等”三个格局，体现“山水城市、乡土文明”两个特色。

　　战略一：建立宜昌市域范围的生态安全格局。

　　宜昌市生态资源丰富、生态功能重要、生态敏感度高，本次规划以市域生态敏感性分析为基础，依据区域差异化的流域及地形特征、生态特征及生态功能情况，明确规划层次，划定城乡统筹的重点协调区。

　　建立三级生态管控体系，即全域生态功能区、重点协调区生态格局、空间管控（生态红线及禁止建设区、限制建设区、适宜建设区、已建成区四区控制），以建立市域范围的生态安全格局，为全域城乡生态协调发展的基底。

　　战略二：规划大宜昌都市区产城一体的空间格局。

　　梳理市域城镇结构，建立市辖区、县（市）中心城镇、重点镇/特色镇、一般乡镇、中心社区、基层社区六级城乡规划结构，对全域范围内城镇建设的职能与规模提出指导意见。

　　完善大宜昌都市区的城乡用地布局结构，充分考虑职住平衡，合理设定人口规模，建设功能复合、配套完善的新城区、新社区。合理布局产业门类，除环保因素外，应充分考虑产业所提供的就业岗位，以产业发展促进人口向城镇转移，实现农村剩余劳动力的就地安置。

　　健全以市辖区为核心，高速公路、快速路、一级路为骨架的快速路网体系，组织产业物流系统，重点建设三峡枢纽港。

　　战略三：布局重点突出的服务设施均等化格局。

　　推行市域基本公共服务城乡全覆盖，分析山区与平原的公共服务设施和市政基础设施的服务人口规模、设施类型和服务半径，确定市域范围内的中心镇和中心社区，对山区基本公共服务设施配置予以倾斜。

　　特色一：山水城市

　　宜昌古城风水形胜、格局良好，本次规划在全域山水形态分析的基础上，设定未来宜昌的城镇形态建设目标是“镶嵌于自然山体之间、蜿蜒于长江两岸的带状山水组团城市”。

　　进一步加强城乡用地管理，保护生态格局中的绿楔和绿心，以绿廊串联城市公共绿地和外围生态绿地，构筑“山环水绕多组团”的大景区图景。

　　特色二：乡土文明

　　宜昌的农村建设中应保持田园风光、体现乡土特色，建设美丽乡村、幸福村落。按照发展中心村、保护特色村、整治空心村、控制搬迁小型村的要求，在尊重农民意愿的基础上，科学引导农村住宅与居民点建设，方便农民生产生活，在提升自然村落功能基础上，区分山区、丘陵、平原等不同地域特色的乡村风貌，强化古建筑村落、自然生态村落和民族风情村落的历史文化村落保护与利用，以四化同步示范乡镇的建设为触媒，实施美丽乡村建设。以绿道系统串联村落和自然山水，以旅游业带动农村发展。

　　刘晓华说：“全域统筹、一体化发展战略的实施，将促进区域内城镇、产业布局的优化调整，未来宜昌市域城乡空间将形成“一区一带四廊”的布局结构，引导市域空间资源整合与结构优化，发挥统筹城乡、引领发展的作用。”“一区，即大宜昌都市区，由‘一主五副’共同构成，涵盖了以宜昌中心城区和外围当阳城区、枝江城区、宜都城区、长阳龙舟坪镇、秭归茅坪镇5个副中心的全部范围。”“一带，即沿江城镇带，由沿江的主要城镇空间和产业园区共同构成，是实施沿江重点突破战略的核心构成部分，也是通过空间整合、实现沿江平原地区一体化发展的重点区域。”“四廊，即香溪河、沮漳河、清江、渔洋河四条城镇廊道，是以城带乡、城乡统筹发展的主要轴线，也是山区承载人口集聚、产业发展、城镇建设的重要空间。”

　　专家观念

规划转型思路 发展绿色宜昌

——访《宜昌市全域规划》项目组总负责人、中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师 罗赤

　　“《宜昌市全域规划》是宜昌发展转型，建设绿色宜昌的行动纲领。”2014年12月30日，《宜昌市全域规划》项目组总负责人、中国城市规划设计研究院教授级高级城市规划师罗赤在接受记者采访时如是说。

　　统筹城乡发展

　　罗赤说，《宜昌市全域规划》以生态资源保育、生态关系维护、生态环境建设、实现可持续发展为全域城镇化的基本出发点，以促进城乡统筹为目的，指引宜昌全域的城乡规划建设管理。

　　统筹城乡发展不是单纯的城市反哺农村、工业反哺农业，而是通过生产要素在城乡之间的合理流动，实现城市和乡村、中心和外围的共同互促发展。其关键在于优化产业发展格局和公共服务格局，引导人口和生产要素的集中配置，逐步充分实现两个“均等化”，即“发展机会均等化”和“公共服务均等化”。

　　罗赤说：“过去，宜昌全域内的县市区之间的发展规划只注重了各自的发展方向，只考虑自身的发展利益，缺乏大宜昌范围的产业布局和大局利益。从长远来讲，这对宜昌的发展带来一定的阻碍。《宜昌市全域规划》对全市的产业布局和发展方向，以及城乡发展、区县之间、乡镇之间进行了综合考虑和通盘考虑，协调全域和谐发展。

　　科学指导实践

　　“全域规划的特点是统筹，变单纯的物质规划为综合性规划。”罗赤说，《宜昌市全域规划》协调指导了全域的城乡发展，统筹城市、镇村以及周边地区的规划，推进城镇化合理健康发展；统筹了城乡规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划，协调好主导产业布局和主要城镇布局；统筹产业发展、资源利用、城镇建设、环境保护和公共安全，为主要资源要素在区域内的有效配置提供空间支撑。

　　协调产业布局

　　罗赤说，针对宜昌的地理地貌特点，在全域规划中，尽可能地保持将山水、田园、村落、城市融为一体的理念。城和乡不是截然两分的，而是多将一些有特色的田园山水景色保留在城市的格局之中。

　　在产业布局时，注重生态建设，统一产业发展分区，以实现既有农村的青山绿水，也有中心城市和城镇的经济发展，城乡群众生活质量都有大的提高。

思路定位科学 指引统筹发展

——访《宜昌市全域规划》专家评审组组长、北京大学教授、博士生导师 吕斌

　　“《宜昌市全域规划》现状调查资料翔实，规划原则和规划理念具有前瞻性，规划思路清晰、定位准确，符合《宜昌市城市总体规划》（2011——2030年）》的要求和发展现状，提出了生态文明和新型城镇化相融合的具体目标。”2014年12月30日，《宜昌市全域规划》专家评审组组长、北京大学教授、博士生导师、吕斌接受记者采访时说：“全域规划对宜昌地区城乡统筹发展进行了有益探索，突出了重点区域的规划管控，内容系统、全面、规范，具有较强的指引性和可操作性，在国内处于领先水平。”

　　城乡和谐发展需要协调

　　吕斌说，宜昌的战略地位十分重要，具有承东启西的区位优势，随着高铁的开行，宜昌公路、铁路、航空、水运立体交通网络更加完备，成为连接东西部地区的交通枢纽。这些因素，使宜昌在国家“长江经济带”战略中，具有独特优势和战略机遇。

　　因此，宜昌要在“长江经济带”战略中有所作为，实现建设省域副中心城市和现代化特大城市的建设目标，必须在全域内的发展道路上建立一个科学的发展指引机制，对中心城市与县城、乡镇、乡村，山区与丘陵、平原，长江、清江等河流的上游与下游地区的发展，进行综合协调，使其相互支撑。还要综合考虑宜昌与周边地区，汉渝两个特大城市之间地区的经济发展关系，并进行科学定位，做到优势互补。

　　宜昌编制《宜昌市全域规划》，对全域的经济发展起到科学指引、协调发展的作用，统筹起城乡发展全面发展、绿色发展的步调。

　　规划定位准确利于发展

　　吕斌说：“《宜昌市全域规划》最大的特点是前瞻性强、思路清晰、定位准确，该规划坚持“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”等“四化同步”，统筹城乡发展，深入推进城乡发展一体化，对宜昌的发展定位把握得十分准确。”

　　根据宜昌发展面临的新态势和新要求，针对当前统筹城乡发展面临的挑战，本次规划确定了“以生态建设为引领，产业发展为核心，促进城乡要素流动，提高配套保障水平”的总体发展思路。即育生态，以生态保育为前提、生态容量为基础，建设美丽乡村和生态城镇，合理布局城乡人口和城镇结构；强产业，统一产业发展分区，通过强化产业发展吸收荆门、荆州、恩施等周边地区人口，促进本市外出人口回流，提升城镇化水平；促流通，破除城乡二元结构对土地、人口等限制，通过重点乡镇的城乡统筹建设试点，促进全域发展；增设施，落实省域副中心建设的各项职能，以公共服务设施和市政基础设施为引导，引导山区人口包括鄂西地区的恩施山区人口，向宜昌沿江城镇适度聚集。

　　发展思路还需不断完善

　　谈及宜昌未来发展的战略思路，吕斌认为，宜昌最主要的是要充分发挥当下的区位优势、交通优势和绿色生态优势，在产业上进一步优化，支撑大城市的地位。

　　宜昌的经济辐射半径还不够大，要在互联网业态下强化宜昌中心城市的功能性、生产性、服务性，但不要在加大发展的同时盲目搞产业，要拒绝污染环境、破坏生态的产业；要通过自身的交通枢纽地位，通过服务、物流产业拉动鄂西山区经济发展，发挥对渝东地区的辐射功能，扩大宜昌的经济辐射半径。记者 龚昌俊 通讯员 汪俊伍 詹书生