关于《宜昌市黄柏河流域保护条例（草案）》的起草说明

——2017年5月31日在宜昌市第六届人民代表大会常务委员会第三次会议上

市政府副市长 刘洪福

　　主任、常务副主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　根据市人大常委会2017年立法计划，市政府组织有关部门起草了《宜昌市黄柏河流域保护条例（草案）》。现就有关情况说明如下：

　　一、流域基本情况

　　（一）黄柏河是本市境内长江中游左岸的一级支流，分东西两支，流经远安县、夷陵区七个乡镇，全长162公里，流域面积1902平方公里。流域自上而下建有玄庙观、天福庙、西北口、尚家河、汤渡河5座水库，具有供水、防洪、发电、灌溉等综合功能，承担着夷陵、远安、当阳、枝江、西陵、伍家、猇亭共七个县市区200万人口的供水重任，是我市重要的供水水源地。同时，黄柏河流域又是磷矿资源富集地。截至目前，流域内累计探明的磷矿资源储量超过30亿吨，主要分布在东支流域上游地区。东支流域现有采矿企业54家，选矿厂5家，2017年磷矿开采计划总量为1000万吨（夷陵区600万吨，远安县400万吨）。2016年，远安县、夷陵区磷矿开采企业税收占全市规模工业企业税收的4.2%，全市磷化工企业（不含磷矿开采企业）税收占全市规模工业企业税收的7.7%。

　　（二）近年来，随着流域内矿产资源开发及城镇化进程的加快，对流域水环境承载能力带来了严峻挑战。一是矿山企业废水及矿井涌水的大量排放，氮磷等污染总量超过水体纳污能力，造成水质污染。二是集镇、矿区等人口集中区生活污水直排，沿河倾倒垃圾，矿山堆场沿河布设导致大量矿粉随雨水进入河道，加剧水质污染。三是大量含磷矿渣（泥）随河流输入水库并不断沉积，水库底泥在一定条件下将总磷等污染物释放至上层水体，成为严重的内源污染。根据长期水质监测结果，2012年以前东支流域4座水库水质基本保持在Ⅰ～Ⅱ类。2012年开始水库水质逐步下降，下游西北口、尚家河水库出现Ⅲ类水质，上游天福庙、玄庙观两座水库局部水域出现Ⅳ类水质，并于2013年5月首次发生大面积水华，目前在局部水域水华仍时有发生。

　　（三）2013年9月份以来，市政府在黄柏河流域组织开展综合治理。一是加强水质监测，大力推进磷矿企业排污在线监控系统建设。二是开展专项行动，对存在的问题逐一督办整改，清理西北口库区养殖网箱，关闭规模化养殖场。三是加强企业环保设施建设，加快推进流域集镇污水处理厂建设。四是实施流域内矿业权总量和开采总量控制、矿山项目会审核查、矿产开采总量与水质挂钩等制度。五是实行综合执法，经省政府批复，市水利水电局加挂市黄柏河流域水资源保护综合执法局，集中行使流域核心区行政执法权，强化执法监管。六是开展科学研究，实施生态治理。经过治理，流域水质恶化的趋势有所减缓，2016年东支流域26个监测点水质达到Ⅲ类及以上的占比为93.18%，较2015年提高了0.59%，较2014年提高了3.76%，但流域总磷和氨氮平均浓度等指标仍呈逐年上升趋势，说明流域水质恶化趋势尚未得到根本扭转。

　　当前情况下，有效解决流域内生态保护和经济社会发展之间的矛盾，加强生态保护，促进绿色发展、协调发展，是流域保护管理面临的重点和难点问题。在国家现行法律法规框架下，根据流域实际，通过制定地方性法规，巩固流域治理取得的成效，同时针对存在的问题制定措施，为流域保护管理提供长效法治保障，具有重要意义。

　　二、起草过程

　　从今年年初到4月份，市人大常委会组织立法起草小组，到黄柏河流域进行了实地调研，赴十堰、广州、南宁等地进行了立法考察。在调研、学习借鉴及征求相关部门意见基础上，市水利水电局起草了初稿于4月下旬报请市政府审查。市政府法制办按照有关程序进行审查修改形成征求意见稿。5月8日，市政府办公室将征求意见稿下发远安县、夷陵区政府及市政府相关部门征求意见，市政府法制办根据各单位反馈的意见对文稿进行了修改。5月12日，遵照家胜代市长的批示，市政府法制办将文稿送市人大常委会、市政协征求意见，并根据反馈的意见进行修改形成了目前的草案。5月20日，市政府召开第5次常务会议审议通过了该草案。

　　三、立法依据

　　主要依据水法、水污染防治法、省水污染防治条例、水污染防治行动计划等法律法规的规定起草。

　　四、主要内容

　　起草条例总的指导思想，是鉴于黄柏河流域水环境功能（饮用水水源）及水污染现状，通过地方立法进一步强化保护措施；同时兼顾流域内矿产资源开发和产业发展需要，力求处理好生态环境保护与经济社会发展之间的关系，促进协调、可持续发展。起草过程中把握的基本原则，一是不与上位法抵触，并保持与相关法律、法规的有效衔接；

　　二是坚持问题导向，进行有针对性的制度设计，注重解决实际问题；三是总结已有经验和好的做法，以立法形式予以固化，体现地方特色。按照上述思路和原则，草案主要明确了以下几个方面的内容：

　　一是明确管理体制与职责。市政府全面负责流域的保护管理，设立流域水资源保护综合执法机构，集中行使授权范围内（核心区）的行政执法权，代表市政府实施统一管理；流域内县级政府承担属地管理职责，履行属地主体责任；各部门依法强化行业管理。（第二章）

　　二是实行分区保护。按照水污染防治法的规定，划定饮用水水源保护区由市县政府提出方案报省政府批准，划定后对项目建设实行严格限制（一级保护区内禁止新改扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，二级保护区内禁止新改扩建排放污染物的建设项目）。我市1999年制定的《宜昌市黄柏河流域水资源保护管理办法》曾划定了饮用水水源保护区，但后续未报省政府批准，法律上未生效。一方面，若依法实行饮用水水源保护区制度，将会严重影响到流域内矿产资源开发及产业发展，不符合流域当前发展实际；另一方面，按一般流域进行保护，又不足以达到黄柏河流域作为饮用水水源的保护要求。为此，草案拟定对流域实行分区保护：尚家河水库以上以及东西支流源头区部分，作为城区饮用水水源划为核心区；汤渡河以上除核心区的部分，作为城区备用水源划为控制区；上述两个区域以外的部分划为影响区。（第三条）

　　通过分区保护，一方面，规避饮用水水源保护区对项目建设的严格限制，以兼顾流域内产业发展现状与需求；另一方面，从流域饮用水水源保护的角度，按照水污染防治法的规定，借鉴饮用水水源保护区的部分规定，分区明确了必要的保护管理及产业发展限制措施，并设定了相应的法律责任。（第四十二至四十四条，第五章）

　　三是提高排放标准。流域内企业污染排放按国家现行《污水综合排放标准》中的最高标准（一级）执行，但因排污企业数量多、流域水体纳污能力总量有限，仍不足以保证流域水体达到作为城区生活饮用水水源的标准（核心区水质不低于国家地表水环境质量Ⅱ类标准，控制区水质不低于Ⅲ类标准）。为此，需要制定严于国家标准的水污染物排放标准，按法定程序报经省政府批准后在流域内施行，保障流域水质达标。（第二十八条）

　　四是将已经施行的措施法定化。将我市已在实施的流域内矿业权总量和开采总量控制、矿山项目审核及矿产开采总量与水质挂钩、禁止新改扩选矿及化工项目等制度，上升为地方性法规的规定，为流域保护提供有效的法治保障。（第二十三、三十三、四十三条）

　　草案的其他内容，属对现行有关法律法规的进一步贯彻落实。法律责任方面只列了草案创设的部分，其他部分按法律法规的规定执行。

　　以上说明连同草案，请予审议。